주민 생활 종합지수 산출과 대구·경북에의 적용

Journal of Daegu Gyeongbuk Studies

Vol.21. No.2 2022. 7. pp. 1∼24

https://doi.org/10.23029/jdgs.2022.21.2.1

Journal of Daegu Gyeongbuk Studies •

이 재 호*· 이 재 필**

* 주저자, 울산연구원 선임연구위원(Ulsan Research Institute, Senior Research Fellow), E-mail: jhlee916@uri.re.kr

**	교신저자, 대구경북연구원 연구위원(Daegu Gyeongbuk Institute, Research Fellow), E-mail: jplee@dgi.re.kr

A Study on Calculation of the Comprehensive Residential Life Index and
Its Application to Daegu-Gyeonbuk

Lee, JaeHo · Lee, JaePeel

국문 요약

주민 생활 지표를 통한 지수(指數) 도출은 주민 생활과 직결된 행정이 어느 정도 목표 달성하였는가, 그리고 앞으로 주민 생활 향상을 위해 필요한 것이 무엇인가를 수치화해 표현할 수 있다는 점에서 의의가 있다. 또한 정량화된 주민 생활 지수는 시간이 흐름에 따라 축적 자료로서의 의미와 함께 지방자치단체의 장기 계획 마련에도 도움이 된다.

지수는 지표의 합에 의해 종합적으로 구해진다. 그리고 개별 지표에 의해 정책이나 제도 혹은 사업에서 부족한 것이 무엇인지 찾아낼 수 있는 도구(tools)로도 기능하게 된다. 나아가 지방자치단체의 정책 우선순위에 대한 근거 자료를 제공하게 될 것이다.

본 연구는 대구와 경북 지역을 사례로 선정하여 개별 지방자치단체에 적용할 수 있는 주민생활 종합 지수(指數)를 산출하여 제시함으로써 정책과정에서 유용성이 있음을 보여주고 있다. 또한 지수 산출 과정에서 모든 지방자치단체 적용할 수 있는 일반화가 가능함도 함께 제시하고 있다.

주제어 : 주민생활, 생활지표, 행정지표, 지수산출, 객관적 지표

Abstract

The derivation of the index through the indicators of the residents' livelihood is significant in that it can quantify and express the extent to which the administration, which is directly related to the life of the inhabitants, has achieved its goals, and what is needed to improve the lives of the inhabitants in the future. In addition, the quantified Resident Life Index is meant to be an accumulation data over time, as well as to help municipalities prepare long-term plans.

The index is obtained comprehensively by the sum of the indicators. It also functions as a tool to find out what is lacking in a policy, system, or business by individual indicators. It will further provide evidence for the policy priorities of local governments.

This study selects Daegu and Gyeongbuk as case studies and calculates and presents a comprehensive index of residents' lives that can be applied to individual municipalities, and shows that they are useful in the policy process. It also suggests that generalizations that can be applied to all lcoal governments in the process of calculating the index are possible.

Keywords : Residents' Livelihood, Indicators of the Residents' Livelihood, Public Administrative Indicators, Calculating the Index, Objective Indicators

• 대구경북연구 제00권 0호

Ⅰ. 서론

주민 생활 종합지수 산출과 대구경북에의 적용

지방자치단체에서는 매년 단위 사업별로 시행계획을 수립한다. 시행계획은 지방자치단체별로 미미한 차이가 있을 수 있으나 근본적으로 주민 생활의 질적 향상을 도모하는 것이 가장 큰 목적이자 행정의 존립 근거라고 할 수 있다. 또한 해마다 지방자치단체에서는 백서(白書)를 통해 지방자치단체의 성과를 표방하게 된다.

주민의 입장에서는 이러한 내용에 대해 세세히 알 수도 없고 관심 영역을 기준으로 살펴볼 뿐 전체 주민의 생활이 어느 정도 향상되었는지 혹은 미흡한지를 한 눈에 알 수 없는 경우가 많다. 공적인 서비스를 제공하는 행정 영역에서도 주민 생활이 기준연도 대비 어느 정도 향상되었는가를 알기 쉽게 간단하게 표현하고 전달할 수 있게끔 하는 것이 행정의 신뢰도를 높일 수 있는 한 방편이기도 하다.

주민 생활 지표를 통한 지수(指數) 연구는 주민 생활과 직결된 행정이 어느 정도 목표를 달성하였는가, 그리고 앞으로 주민 생활 향상을 위해 필요한 것이 무엇인가를 수치화해 표현할 수 있다는 점에서 의의가 있다.

일정 기준값을 통해 현재 자신이 속한 지방자치단체의 위치가 어느 정도인가를 가늠할 수 있고 나아가 특정 시점에서 주민 생활이 향상되었는지 비교할 수 있게 되면 행정에 대한 주민의 요구 사항도 구체화할 수 있게 된다.

지표가 신뢰할 수 있을 만큼 객관적이라면 지수 또한 상당한 의미를 갖게 된다. 비교 단위를 통하여 작성된 주민 생활지수는 타 지방자치단체와 비교할 수 있도록 도와주고 지역을 위해 필요한 내용이 무엇인지를 검토할 수 있어 타당성을 지니게 되며 주민이 중심이 되는 정책 우선순위 결정에도 상당한 역할을 하게 된다.

물론 지표에 의한 지수 산출은 측정된 자료가 확보되어야 하고 주된 기준값을 산출할 수 있을 만큼 수치화된 자료를 사용해야 한다는 점이 전제가 된다. 이러한 조건이 충족되어 지수가 산출된다면 지방자치단체는 목푯값을 정할 수 있게 되고 성과를 평가할 수도 있다.  나아가 정량화된 주민 생활 지표는 지수 기준에 따라 시간의 흐름 속에서 축적 자료로서의 의미와 함께 장기적인 계획 마련에도 도움이 된다.

지수는 지표의 합에 의해 종합적으로 구해질 수 있다. 그리고 개별 지표에 의해 정책이나 제도 혹은 사업에서 부족한 것이 무엇인지 찾아낼 수 있는 도구(tools)로도 기능하게 된다. 나아가 정책의 우선순위에 대한 근거 자료를 제공할 수 있다.

본 연구는 주민 생활 지표 항목 추출과 지수 제시를 통해 대구·경북 지역에 적용하여 본다. 대구와 경북 두 지역을 사례로 든 것은 광역시와 광역도 라는 것 외에도 최근 두 지역의 통합 논의가 있었다는 점에서 두 지역의 주민 생활 지표 차이를 최소화해 나갈 필요도 존재하기 때문이다. 대구·경북 두 지역에 적용하여 주민 생활과 관련된 항목 가운데 무엇을 우선순위로 제시할 것인가가 달라질 수 있으며 어느 정도의 개선이 필요한지를 수치로 표현하였다. 이렇게 함으로써 지역주민에게는 생활 향상을 위해 필요한 항목을 행정에 요구할 수 있고 행정은 서비스 제공자로서 정책 우선순위 결정에 도움이 될 수 있을 것이다.

Ⅱ. 선행연구 검토 및 연구 방법

1. 선행연구의 검토

주민 생활 지표를 연구 대상으로 다루는 데에는 실제로 행정이 도달하려는 목적이 무엇인가에 따라 나누는 것에서 출발한다. 이에 따라 ① 지방자치단체가 추구하는 이념에 따라 주목해야 할 사업이나 기능이 있는가를 지표를 통해 살펴보고 개선의 대상이 되는 항목이 무엇인가를 탐색하는 경우도 있고, ② 행정집행 과정에서 주민생활 향상에 직·간접으로 작용하여 이전보다 주민의 생활이 나아졌는가를 측정하기 위한 기준으로 삼기 위해 지표를 사용하기도 하며, ③ 주민의 삶의 질 향상과 같은 추상적 목표를 구체적인 측정 단위를 통해 구체화하기 위해 지표를 이용하는 경우도 있다.

이와 비슷한 형태로 사용되는 것으로 지역발전지수(Regional Development Index: RDI)를 들 수 있다. 지역의 경제력과 생활여건 등 지역발전을 구성하는 요인들을 포함한 지역발전 정도를 파악·평가하기 위한 지표로 지수를 산출하는 것을 볼 수 있다(한국보건사회연구원, 2007: 38).

매년 지방자치단체마다 발행하는 백서 또는 성과평가에 작성되는 자료 등에서 볼 수 있다. 행정 영역에서 전년도 대비 향상된 정도를 나타내기 위해 자체 조사를 하는 경우도 이에 해당한다.

이러한 목적으로 사용되는 지표들은 상당수 발견된다. 대표적인 것으로 우리나라 통계청의 삶의 질 지표(KQoL), OECD에서 제시하는 「Better Life Index」, UN SDSN의 「세계행복지수」, UN HDI의 「인간개발지수」 등을 들 수 있다(김선옥·장윤정, 2021).

위의 세 가지는 실제 명확히 구분할 수 있는 성질의 것은 아니다. 사실상 세 가지 주민 생활 관련 지표를 설정하고 이를 지수로 만드는 궁극적인 목적을 단순히 구분하기도 쉽지 않을 뿐더러 구분의 실익도 크지 않아 보인다. 결국 세 가지 모두가 한데 아우러져 있다고 보아야 할 것이다.

‘주민 생활 지표’가 선행연구의 주제어로 등장하는 경우는 거의 없다. 흔히 제시되는 사회지표의 모든 사항이 주민의 생활과 직·간접으로 관련되어 있기 때문이다. 주민의 생활을 ‘행복(happiness)’이라는 키워드와 연계하여 이를 지표화하는 경우라든가 ‘웰빙(wellbeing)’이라는 개념으로 접근하여 이를 지표화하려는 시도들도 대체로 주민 생활의 질적 향상이라는 면과 연관성을 맺고 있다.

유엔개발계획(UNDP)의 인간개발지수(HDI), UN의 세계행복보고서, OECD의 나은 삶 지수(BLI) 등으로 대표되는 지표들은 ‘행복’이나 ‘웰빙’의 키워드를 가지고 지수를 측정하고 있는데 방법, 지표, 산출 등에서 차이를 보인다. 이에 기반을 두어 지방자치단체마다 변형을 가한 지수를 산출해 내고 있고 이를 지역 이름으로 하여 결과를 발표하는 것을 볼 수 있다.

예컨대 서울시 행복지표(변미리, 2018), 충남 행복지수(고승희 외 2013), 전북 행복지수(김동영·이중섭, 2017), 대전형 행복지수(박노동 외, 2016), 강원도 행복지수(황규선, 2012) 등 광역자치단체에서 발행한 것과 부평구 행복지수(박진도 외, 2017) 등과 같이 기초자치단체에서도 이를 측정한 결과들을 볼 수 있다. 이 밖에도 많은 지방자치단체에서 ‘사회복지기준선’을 제시하는 각종 연구에서도 이와 비슷한 양상을 볼 수 있다.

UNDP의 인간개발지수는 객관적 지표로 구성하여 국제 비교가 가능하고 지표가 단순화되어 있는 반면, UN의 행복보고서는 웰빙이라는 평가 차원과 정서 차원으로 측정하는 주관적 지표로만 구성되어 있으며, OECD의 더 나은 삶의 지수(BLI)는 객관적·주관적 지표를 혼합하여 주거, 소득, 직업 등 1개 영역의 24개 지표를 사용하여 지수를 작성하고 있다(김상민·김현호, 2019: 31-32).

<표 1> 인간개발지수, 세계행복보고서, 더 나은 삶의 지수의 지표별 특징과 지표의 구성

구분	인간개발지수(HDI)	세계행복보고서	더 나은 삶의 지수(BLI)
작성 기관	UNDP	UN	OECD
측정 방법	인간개발 수준을 객관적 지표로 구성, 국제 비교 가능, 장기 시계열 비교 가능	주관 지표로 측정	객관적·주관적 지표 모두 사용
구성 지표	건강·교육·생활수준의 차원 4개 지표로 구성	주관적 웰빙에 대한 평가 차원 및 정서적 차원으로 측정	주거·소득·직업 등 11개 영역 24개 지표로 구성
결과물 산출	종합지수 작성	지표별 국제 비교 가능	지표별 국제비교 및 종합지수 작성

자료: 심수진·이희길(2016: 190); 김상민·김현호(2019:32)에서 재인용

주민 생활과 관련을 맺는 구성 지표는 학자들마다 제각기 다르게 제시하고 있지만 대체로 통계청에서 작성하고 있는 480여 개의 「한국의 사회지표」의 범주에서 크게 벗어나지 않고 있다. 이는 주민생활과 관련되는 항목이 아닌 것이 없을 만큼 종합적이고 우리나라 국민, 주민이 실제 체감할 수 있는 성질의 지표를 모두 모아 두었다고 해도 과언이 아니기 때문이다. 단순한 통계표 형태의 나열로 구성되어 통계에서 제시하는 ‘삶의 질’을 한눈에 볼 수 없다는 비판도 존재한다(김상민·김현호, 2019: 33). 그러나 통계를 제시하는 데서 얻을 수 있는 것은 비교할 수 있는 데이터를 통하여 재구성하고 정책에 필요한 사항을 발굴한다면 그 가치가 결코 적지 않다.

행정의 목적이 공익의 실현이고 그 대상이 지역 주민이라고 보았을 때 주민 생활 정도가 향상된다는 것은 대체로 ‘삶의 질’이 높아지는 것이다. 다만 지역의 생활 단위에서 ‘삶의 질’ 측정이 대체로 만족도 기준으로 측정하고 있지만 이것은 상당히 주관성이 강하다. 통계청에서 사용하는 삶의 질 지표인 소득·소비, 자산, 고용, 임금, 주거, 건강, 여가, 가족·공동체, 시민참여, 안전, 환경, 웰빙 등을 보더라도 결국 주관성에 기반을 둔 ‘삶의 질’을 측정하고 있다. 따라서 주민생활과 직결된다고도 볼 수 있는 ‘삶의 질’ 지표가 상당한 가치가 있음에도 불구하고 지방자치단체가 목적으로 하는 생활 향상에 대한 서비스 개념을 조금 다른 차원에서 보고 있다는 것이 타당할 것이다. 왜냐하면 지역 간 삶의 균형이라는 것을 간과할 수 없기 때문이다. 지역 간 삶의 균형은 다른 지역에서와 비슷한 출발 선상에서 자신의 위치를 정하는데 있고 지역에 따라 발생하는 차이로 인해 기회의 가치를 상실할 수 없기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 주관적 지표가 가지는 가치에도 불구하고 상대적 위치를 정하는 행정의 지원이라는 면에서 객관적인 지표를 사용하는 데 주안점을 두었다.

2. 생활지표 항목 추출과 지수 산출

생활지표로 무엇을 사용할 것인가의 문제는 행정이 달성하려는 궁극적인 목표가 무엇인지를 논의하는 사람의 수만큼이나 다양하게 나타난다. 이러한 이유로 생활 지표를 구성하는 것보다는 지표로 사용할 수 없는 항목을 추출해 제거해 나가는 것이 오히려 타당할지 모른다.

생활지표와 관련한 항목들은 무수히 존재한다. OECD의 「OECD National Accounts」, WHO의 「World Health Statistics」, 「OECD Education at a Glance」, 「Earnings」, 통계청의 「가계금융복지조사」, 「소비자물가조사」, 「사회조사」, 「경제활동인구조사」, 「생명표」, 「장래가구추계」, 「가계동향조사」, 「사망원인통계」 , 고용노동부의 「고용형태별근로실태조사」, 「산업재해현황」, 한국행정연구원의 「사회통합실태조사」, 환경부의 「상수도통계」, 교육부·한국교육개발원의 「교육통계연보」, 한국교육개발원의 「취업통계연보」, 국립환경과학원의 「대기환경연보」, 보건복지부의 「국민건강영양조사」, 「학대피해아동보호현황」, 문화체육관광부의 「국민여가활동조사」, 국토교통부의 「주거실태조사」 등 무수히 많은 자료들이 나오고 있다. 다만 이러한 자료의 방대함에도 불구하고 지방자치단체 수준에서 접근하여 어떤 기준을 세울 때에는 개별 지방자치단체에서 별도로 개발하여 사용하고 있는 것이 현실이다.

실제 관련 지표들 가운데 가장 유용하고 널리 사용되는 대표적인 지표가 「사회조사」에 포함된 항목이다. 통계청에서 제시하는 지표가 약 480 여개에 달할 만큼 광범위하게 작성되고 있다. 교육, 보건, 주거·교통, 정보통신, 환경, 복지, 문화·여가, 안전 등의 범주로 구성되어 다양한 부문에서 영역별로 인프라, 이용실태, 영향 등을 세분화하여 제시하고 있다. 사회지표 항목이 지닌 장점은 실생활에서 주민들이 직접 겪는 내용들을 살펴볼 수 있다는 점이다. 또한 시대 상황에 맞게 부문별 개편을 단행하기도 하고 새로운 지표를 개발하여 보급하기도 한다. 따라서 실제 지방자치단체에서는 그들 지역에 알맞은 지표를 추출하여 항목을 구성하는 것이 시간·비용 면에서 효용성이 인정되며 특히 지방자치단체 간 상호 비교가 가능하다는 점에서 다른 어떠한 지표들보다도 뛰어나다고 할 수 있다.

지수(指數)는 “시기에 따른 변동을 기준한 때를 (보통) 100으로 하여 비교하는 숫자”의 의미를 가지는데, “비교를 통해서 현재의 상황을 파악하기 위해 사용하는 수치(數値)”를 의미한다(문화관광부·한국문화정책개발원, 2002: 3). 반드시 100이라는 수치가 기준일 필요는 없으나 통상 경기지수와 소비자물가지수, 종합주가지수 등이 일정 시점을 기준 값 100으로 산정하는데서 나타난 것으로 현재의 상황을 파악하기 위한 것에 기반을 두고 있다고 판단할 수 있다. 그리고 여기서 파생하여 시기를 하나의 기준으로 볼 수 있지만 다른 의미로 본다면 기준 값만 설정이 된다면 그 기준을 통하여 파악하고자 하는 값을 현재 상황에 비추어 추출하게 되고 이를 지수화(指數化)할 수 있게 된다.

행정이 달성하고자 하는 목표라는 기준에 비추어 적용하는 지표들은 시간을 기준으로 하여 인식의 변화 등을 설명할 경우에는 시기에 따른 변동이라는 의미를 지수화 할 수 있다. 그러나 전국적인 비교를 통해 현재 처해 있는 일정한 지방자치단체의 수준을 측정하여 수치화할 경우에는 시기라는 의미는 고정된 것으로 보아야 하고 내용의 값을 사용하는 것이 더욱 의미가 있게 된다. 그리고 이러한 작업이 누적되어 나타날 경우 이른바 “시기에 따른 변동”을 기준으로 특정 시점에서 가지는 지수를 통해 변화의 상황을 설명할 수 있게 되고 행정에서 주민 생활 향상을 기하려는 목푯값을 적용할 수 있게 된다.

‘지수화한다’는 것은 지표를 측정하는 서로 다른 단위들을 하나의 통합적 수치로 표현하는데 의의가 있다. 즉 주민의 생활 지표를 구성하는 측정단위가 비율, 가격, 명, 길이, 중량, 횟수, 등급 등으로 제각기 다르게 나타나는데 통일성을 기하여 표준화된 수치로 표현하게 되면 일정 목표의 기준을 정하는데 매우 유용하다. 그리고 현재 어느 정도인지 상태를 수치를 통해 알 수 있고 행정 목표를 정하는데도 도움이 된다. 결국 측정된 지표의 자료들이 모두 다른 측정 단위를 가지게 되지만 일정한 기준 아래 이를 지수화하게 될 때 행정이 주민 생활 향상을 위한 정량적 목푯값 설정에 도움이 되며 이의 달성이 평가의 한 방법으로도 활용할 수 있다. 이때 무엇을 기준으로 하여 지수화할 것인지가 문제가 될 수 있는데 광역지방자치단체의 경우 전국을 비교 대상으로 하여 기준값을 정할 수 있는 통계자료가 포함된다.

3. 연구 방법

본 연구는 개별 지방자치단체에 적용할 수 있는 주민생활 종합지수를 산출하여 제시하고 정책과정에서 유용성이 있음을 보여주기 위한 것이다. 여기서는 대구와 경북에 우선 적용해 보기로 한다. 개별 종합지수 산정을 위해서는 무엇보다 주민생활과 관련한 개별 지표를 산출해야 하는데, 이를 위해 통계청 「사회조사」를 기반으로 480여 개 항목에서 주관적이거나 부정기적으로 작성된 통계는 제외하는 방식을 사용하였다. 이 과정에서 조건으로 사용한 것이 광역별 지방자치단체의 수치가 모두 존재해야 한다는 것과, 나아가 분기별 자료보다는 연간 자료로 가공하여 수치화하였다. 기준이 되는 연도는 본 연구가 제시하는 지표의 지수가 원년이라는 가정하에 2021년을 기준으로 모든 광역자치단체별로 확인 가능한 시점을 기준으로 하였다. 따라서 최근 3년 내에 포함될 자료를 추출하여 사용하였다. 흔히 중간 자료나 일부 자료의 누락에 대해 기하평균에 의한 평균 변화율로 보정하는 방법을 사용하기도 하지만 본 연구는 원년이 되는 지수산출이 목적으로, 향후 자료는 필요에 따라 보충·삭제할 수 있다는 전제를 바탕에 두고 있어 따로 보정방법을 사용하지 않고 자료에서 제거하였다.

표준화지수는 기준이 되는 연도를 별도로 표시하고 광역자치단체 절댓값의 평균이 지수 1.00을 기준으로 사용하였다. 즉 지수의 표준화는 각 지역의 측정값에서 최솟값을 제하고 이를 최댓값과 최솟값의 차이에서 나오는 수치를 나누는 방법을 사용하였다. 이것은 향후 자료가 누적되어 갈 때 본 연구에서 산출한 연도가 하나의 기준이 되고 각 연도의 변화율을 매년 누적하여 산정할 수 있게 될 것이다.

개별지표에 있어 지표의 수준이 정(正), 즉 플러스(+) 값으로 평가되는 경우에는 상향지표로, 부(負) 즉 마이너스(-)로 평가되는 경우에는 하향지표를 하고 하향지표는 지수 표준화 1.00보다 낮은 경우 긍정적인 것으로, 상향지표는 지수 표준화 1.00보다 높은 경우 긍정적인 것으로 평가하여 지수를 종합화한다.

개별 주민 생활 지표로 간주되는 영역에서 표준화점수를 평균하여 사용한다. 여러 항목에 걸쳐 지표가 포괄되는 경우 가중 평균을 사용하기도 하지만 개별 지표가 수 개를 포함하는 경우는 분리하여 지표에 적용하였고 광역단체별로 통일성을 기할 수 있는 지표 항목을 사용하였다.

<그림 1> 『성학십도』「심통성정도」	<그림 2> 『사서장도』「논심통성정」

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